【新刊】邵六益｜从“中国各族人民”到“中国人民”的社会主义塑造（1949—1954）
【内容提要】新中国成立之初，借助少数民族上层人士中的传统代表，新政权在各少数民族彼此认可的基础上实现了多民族共和。经过后来的民主改革与社会主义改造，国家逐渐培养了与人民有联系的少数民族干部，替代了之前的传统代表，培育了全国层面同质化的“中国人民”，进而在1953年开始的选举中，以全国性的人大代表取代了少数民族的传统代表并制定宪法。一届全国人大的召开和“五四宪法”的颁布，预示着“中国人民”作为制宪权主体从各民族群众中诞生，开启了新中国宪制的元叙事。“中国人民”概念背后存在着“一体多元”格局：人民的民族身份是多元因素，人民的政治法律身份是一体因素，这一法律身份的塑造离不开社会主义机制。在铸牢中华民族共同体意识的大背景下，描述“中国人民”政治生成的过程并发掘其理论意义，既能够为当下“中华民族”的讨论提供政治法律支撑，也有助于更好地理解20世纪的革命传统，从而理解共和国的社会主义性质。
［关键词］民族共和 社会主义 中国人民 制宪权 中华民族
一、“中国人民”从何而来
在新的历史时期，我国民族工作中出现了新问题，有学者对多民族国家认同的传统进路产生怀疑，提出民族研究的“去政治化”，力图借助文化传统打造少数民族的国族（国民）认同。“文化化”反对将民族作为国家建构的基本单位，提倡一种基于公民逻辑的政治理论，与法学界提出的“宪法爱国主义”有异曲同工之处，类似于“公民个体为本，统一宪政立国”的国家建设思路。“文化化”曾经一度被民族学研究主流批判，但是在当前铸牢中华民族共同体意识的背景下，这一观点得到越来越多研究者的重视。相关争议的学术化表达是，在民族与人民／公民之间，谁才是国家认同的基石？“我们（中国）人民”命题背后的公民身份与民族身份如何衔接？这些都要求我们关注“中国人民”概念的复杂性，关注“中国人民”的动态生成过程。
“人民”并非人类学自生自发的概念，而是一个典型的政治概念。在人民的政治性生成前，只有分散、孤立、弱小、自私的个人，而没有凝聚、团结、强大、合作的人民。王绍光认为，现在我们所熟悉的“人民”是中国共产党及其第一代领导人毛泽东创造的，创造人民与认同人民、解放人民、代表人民的过程重合。新中国成立之初的“人民”并不统一、同质，而是存在着各种层面的分化，阶级区分与民族差异最为直接。因此，“中国人民”的政治生成包含了两个命题：其一，不同阶级人民的无产阶级改造；其二，各族人民群众的社会主义大家庭的塑造。“中国人民”的政治生成命题尤为重要，而处理此一过程中的一体与多元的关系乃是关键所在。无论是五族共和，还是三民主义下的国族建设，都致力于解决这一问题，“中国人民”从各族人民中的诞生是一个重要的理论命题。对这一命题的研究，必须超越宪法教义学的视野，进入宪制研究的层面。
“中国人民”的生成与共和国的政治实践互相界定，人民由人民共和国来界定，反过来社会主义新人组成了人民共和国。常安在这一问题上贡献了具有原创性的论述，他在两篇重要文章中指出，新中国在国家建设中将无产阶级理念贯彻到民族工作之中，对各少数民族地区逐步进行社会主义改造，在各民族认同的基础上形成了对社会主义大家庭的国家认同，实现了“国家的在场”，各民族大团结以及“中国人民”的政治整合，并通过民族区域自治制度将多元一体的民族关系格局法制化。常安的研究落脚点是“中华民族大家庭”，建立在“民族”概念的基础上，契合了中华民族共同体研究议题，但多民族国家中的民族话语总是难以避免“民族国家”范式的束缚，不少国家转而采取更具包容性的“人民”话语。笔者关注的是政治法律研究中更为基本的概念——“人民”，探讨“中国人民”如何从“中国各族人民”中生成，即新中国如何通过社会主义机制塑造“多元一体”民族关系中的同质性基础，并借助人民代表大会制度将全国各族人民转变为“中国人民”，进而成为共和国政治的基石。
二、“中国人民”的民族构成
“我们（中国）人民”在我国宪制话语中表现为“中国人民”和“中国各族人民”两种表述，从1949年到1954年，借助社会主义的同质性塑造，“我们（中国）人民”发生了一场质变：从“中国各族人民”转变为“中国人民”。不少研究将1949年新中国成立与“中国人民”的出现联系起来。殷之光认为，经历半个世纪的反抗斗争后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）中已经展现了中国人民与共和国之间明确的主权者与主权关系；宪法学家陈端洪也持类似观点。本文认为，新中国成立之初整体的“中国人民”仍在生成之中，在1949年的《共同纲领》中，“中国人民”大部分时候作为修饰词出现，如“中国人民解放战争”“中国人民民主专政”“中国人民政治协商会议”等。虽然《共同纲领》正文第四条、第五条提到了“中华人民共和国人民”，但此处的人民并不具有制宪权的主动性。“中国人民”作为主语，在《共同纲领》中仅出现一次，即序言第二句“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人，而以人民民主专政的共和国代替那封建买办法西斯专政的国民党反动统治”。但此时，“中国人民”还是一种抽象存在，其肉身乃是丰富而具体的形象，作为临时制宪机构，中国人民政治协商会议对“中国人民”的代表需借助各党派、各人民团体、各民族作为中介。政协代表是由各个“界别”推选的，《新政治协商会议筹备会议组织条例》（1949年6月16日）第一条便确定了新政协由各民主党派、人民团体及无党派民主人士等共23个单位组成，其中第22个类别是“国内少数民族”。新中国成立后的日常政治运行需要更为完备的代表机制，其中的关键是塑造“中国人民”，产生全国性的代表。
（一）少数民族的传统代表
新中国并未采取民主建国的进路，而是诉诸代表建国的逻辑。新中国定国号为“中华人民共和国”，而非“中华人民民主共和国”，不仅涉及语法问题，更表明了国家主权建构方式上的区别。共产党的代表性并不来自民主选举程序，而是来源于中国共产党在革命中形成的领导地位。民主的“少数服从多数”在理论上是一种力量代表，共产党的正当性源于对过去和未来的代表性而非强力。1949年尚不具备民主选举的条件：国家没有全部解放，社会经济制度的差异较大，各种群体通过自然性的代表与国家政权建立关系，一届全国政协代表的选择乃基于其过去的地位与贡献；中国共产党和其他民主党派对人民的代表性基于政治理念、历史使命和阶级利益而自然产生。传统代表在少数民族地区更是明显，国家政权与少数民族群众的纽带乃是基于历史形成的，在最初的政治整合中更多依靠少数民族的上层人士，这也是一种时间代表——基于过去贡献或权威的代表。《共同纲领》序言第三句确认了统一战线性质的政权性质，不能只倚重以工农和其他劳动者为基础的联盟，还要联合一部分剥削者和少数民族中的上层人士、宗教界人士。
《共同纲领》第六章“民族政策”中，第五十条涉及民族团结问题，在反对帝国主义和民族内部的人民公敌的问题上，少数民族的上层人士与普通群众感同身受，拥有共同的情感记忆，分享共同的目标，构成了上层人士与人民群众的联结纽带。少数民族当家作主并不意味着马上由各族群众来选举自己的代表，而是要尊重过去的领袖人物（传统代表），经由他们维系各族群众与国家的联系，“按照本民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿，管理本民族的事务。这就是少数民族‘当家作主’的权利”。国家对少数民族地区的社会改造采取了比较谨慎的态度，要求宁可患“慢性病”，也不可患“急性病”，灵活采取阶级或民族两条路线，并未直接采取民主改革与社会主义塑造，毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平对此都有相应的论述。1952年，面对广西少数民族人民高涨的改革热情，中央明确指示广西省委，反对推行汉区式的社会改革，并指出广西的做法乃是希望将民族区域自治与社会改革毕其功于一役的错误，应该坚持慎重、不冒险的节奏，尊重社会经济落后和群众觉悟低的现实，正视上层人士的影响力。
在新中国成立之初少数民族地区的改革中，避免过分看齐汉族地区（“硬赶汉区”）是国家的基本立场：改革需要考虑到少数民族地区的特殊性，在制定计划的时候要留足空间，“根据可能实现的条件，不要提空洞的难以实现的计划。宁肯超额完成计划，不要把没有把握的事订入计划”。如在西南少数民族地区的土改中采取某种意义上的“属人”规则，避免侵害少数民族上层人士的利益，“凡是种的土地是汉人地主的，就实行减租、土改，而种的土地是苗族地主的，就不实行减租、土改，由他们本民族慢慢地采取协商的办法去解决”。1950年《土地改革法》第三十六条对少数民族地区做了专门规定，在贯彻执行1950年《婚姻法》时也对少数民族作出了变通要求。
借助上层人士实现少数民族人民当家作主，在某种意义上意味着对传统代表机制的承认，这也是依据实际情况的必然选择。以四川凉山的彝族为例，当地地形复杂，社会结构比较传统，还处在奴隶制阶段，根据血统关系分为多个家支，不同家支之间围绕势力范围经常发生械斗，同时，彝族与汉族之间的隔阂也非常深。新中国成立后，情况虽有好转，但总体上问题依旧严峻，因此必须采取谨慎稳重的工作方针，重视团结彝族的上层人士。贺龙归纳出“先礼后兵”的方针，“以政治争取为主，配合以军事支援，力争从政治上解决问题，并辅之以必要的决定性的军事打击”。国家的基本思路是逐步扩大干部队伍，吸纳彝族上层人士，对上层人士的代表实施适当的教育改造。对少数民族上层人士的教育也需要具体问题具体分析，防止毫无区别地灌输社会主义的世界观、人生观。如国家就少数民族地区社会史教育问题曾专门作出指示，要求区分普通人和高级干部，不能毫无区别地对少数民族进行唯物论的教育。同时，国家有意识地逐步淡化民族身份，强调各民族的平等地位，在此基础上实现从“中国各族人民”到“中国人民”的政法塑造，以阶级认同为核心塑造国家认同。
（二）从“中国各族人民”向“中国人民”转变
《共同纲领》第一条规定，“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”。《共同纲领》的国体条款建立在阶级共和与多民族共存的基础上，人民民主专政中的“人民”包含了工人阶级、农民阶级、各民主阶级以及国内各民族——民族和阶级是现代国家塑造中最为重要的两大标准。经过社会主义塑造后，四大阶级与多民族被整合为“中国人民”， “五四宪法”对“中国人民”的界定发生了重要的变化，其第一条规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”。此时对“人民”的界定只考虑阶级身份，不再像五年前的《共同纲领》那样关注人民背后的民族身份。不仅如此，“五四宪法”在第三条规定民族问题之前，已经在第二条规定了人民代表大会制度，民族问题被置于基本政治制度之下，不再具有基础性的正当性汲取功能。从1949年新中国成立到1954年人大制宪，中国人民从借助人民战争的锻造所形成的共同体，逐渐转变为一个借助宪法所形成的现代的政治共同体，从而使得全国人大这一法律代表机构的代表性日强，进而迈向日益成熟的政治社会。
当然，民族身份在当时仍很重要。即便新中国完成社会主义改造之后，民族概念依旧在宪法关于“中国人民”的界定之中， “八二宪法”除了“中国人民”和“全国人民”的表述外，还保留了“中国各族人民”和“全国各族人民”两种表述。不同表述之间有何区别或者分工？有学者认为，在表述功劳、具体所指的时候，“八二宪法”倾向使用“中国各族人民”“全国各族人民”；在表述整体概念或抽象概念的时候，则倾向使用“中国人民”。其实，“中国各族人民”“全国各族人民”本身也是整体性概念，当我们说“中国各族人民”是具象概念时，仅仅是针对“中国人民”而言的——突出人民的多元民族身份，表明“中国人民”是由“各族”汇聚而成的，但这并不妨碍“中国各族人民”本身的整体性，是否具有整体性或抽象性并不是两组概念的核心区别。“中国各族人民”所出现的语境带有政治修辞意味，指向伟大、崇高、神圣这些宪法教义之外的意义，暗含宪定权之上的东西，是绝对宪法层面上的国家构成问题。因此，“中国各族人民”与“中国人民”的核心区别在于，“中国各族人民”关注的是革命之中的锻造，而“中国人民”是对“中国各族人民”进行社会主义塑造之后逐渐生成的，前者更接近一种自然的文化历史概念，后者则是一种人为的政治法律概念——借助社会主义同质性塑造的“合众为一”过程乃是新中国宪制建设的关键。《共同纲领》所说的“境内各民族”（第九条、第五十条）、“境内各少数民族”（第五十二条）就表明政治整合的未完成性，地理空间形成的自然链接并不牢固，需要引入代表机制在分散的人与国家间建立关联，以实现“人民既不在场又不缺席”的辩证统一，将各族人民吸纳进国家政制之中，以使其能够从自然的“聚集”变成一种政治的“联合”。
在通常的理解中，公民个人是正当性源泉，只有经过形式化的选举程序才能形成人民的集体，有法学家据此认为，由于制定《共同纲领》的政协全体会议并不是民主选举产生的，人民没有行使人民制宪权，因此，《共同纲领》也不是我国第一部宪法，甚至进而推导出人民因为未曾参与制定《共同纲领》而不受约束，《共同纲领》主要约束参加政协的单位和政府，“由于当时国家尚未建立，人民的范围无法确定，并且《共同纲领》是政治协商的产物而非全体人民民主讨论的产物，因而其适用主体首先且主要是参加政协会议的单位和人民政府”。这种理解否定了政治过程中代表的意义，没有形式意义上的选举并不妨碍制宪权的行使，制宪作为一种政治决断过程自然可以超出形式选举之外。陈端洪从政治宪法学的角度认可人民制宪权在1949年的行使，进而肯定《共同纲领》是一部建国宪法，也自然对全体人民有约束力。在由政治协商会议制宪的过程中，临时制宪机构中国人民政治协商会议是各种团体推选出来的代表的集合，并不受限于一人一票的投票逻辑，无现代的民主选举并不妨碍代表全国人民。“中国人民”不是抽象的政治哲学概念，而是中国共产党领导中国军民在人民战争中，因流血、牺牲凝聚而成的政治共同体，由此才有1949年“中国人民从此站起来”的中华人民共和国，中国共产党也因“为人民服务”的信仰和牺牲，成为中华人民共和国成立之时的“制宪权代表”。
其实，民主建国论存在重大隐患，除了形成政治体过程中的困难外，关键还在于民主属于“少数服从多数”的“以力取得”逻辑，在民主建国之后，人民的革命权并未消失，可以在政治共同体形成后撤回对主权者的转让，法国人将国王推向断头台就是明证。民主建国无法一劳永逸地实现霍布斯（T. Hobbes）所追求的终结战争状态的目标，而代表建国论更有理论优势——从消极的服从关系升华为积极的授权-代表关系。一般而言，以代表逻辑建立政治体，巩固其政治正当性之后，需要借助民主逻辑推进其制度化水平。中国共产党带领全国各族人民取得人民战争的胜利，以革命的方式建立新中国之后，需要通过制度的方式从革命阶段进入建设阶段。新中国成立之初的宪制逻辑也是如此：经历了从1949年一届全国政协“代表建国”，向1954年一届全国人大“民主立国”的转变。新中国定国号为“中华人民共和国”而非“中华人民民主共和国”，有意识地避免共和国滑向“以力取得”的逻辑，“人民共和”包含着阶级和民族基础上的共和：四个阶级在协商基础上的共和，各少数民族在“民族区域自治”的基础上与汉族共和。若简单采取民主建国的方式，势必导致无产阶级专政或汉族主导——本质上也是一种少数服从多数的力量的逻辑。
总之，新中国成立之初，分化的各族人民还未整合成“中国人民”，中国人民政治协商会议更多是基于多阶级、多民族、多团体代表的组合而形成的。人民战争的历史塑造，赋予这种基于过去贡献和功劳而选出的代表以代表性。随着国家建设的进展，需要将人民战争过程中形成的代表转变为更形式化的日常的代表——选举的意义不容小觑。1949年9月16日，毛泽东在新华社社论《迅速召开各界人民代表会议》中特意加上一段话，要求不仅要在三万人口以上的城市，而且要在新解放区所有县都召开各界人民代表会议，以其作为人民政府与各界人民群众的联结纽带。当然，此处还要回答的是，如果说从1949年到1954年意味着从代表建国到民主建国的转变，那么如何回应民主建国逻辑下所蕴含的革命倾向？这虽然不是本文讨论的重点，但仍然值得做一个简单的解释：中国的国家治理很好地借助了法治的方式，从而不仅能够限制权力的恣意，同时能够以民主立法的方式安顿人民的革命热情，中国共产党探索出的政党法治国模式从而具有了超越苏联政党官僚体制的优越性。
三、“中国人民”的同一性塑造
新中国成立后，随着经济、社会、思想改造的顺利进行，无产阶级的同质性增强，举行全国层面的选举和制定宪法的条件逐渐成熟，其中的关键是社会改造的进行。从1949年的代表建国到1954年的民主立宪，新中国完成了一次华丽转身，实现了从革命建国到宪法立国的宪制化改造。在民族问题上则表现为从少数民族的传统代表向形式上的法律代表的转变，这一过程分为两个步骤：首先，是对少数民族传统代表的社会主义改造，增强他们与人民群众的联系；其次，借助人大代表的选举将其纳入统一的法律代表框架之中。
（一）打造上层与群众的联系
新中国成立之初，由于少数民族地区的社会发展水平比较落后，上层人士的影响力很大，同时期国家政权的基层治理能力一般，不依靠上层人士，国家的触角难以伸到底层，因此，吸纳少数民族的上层人士与领袖人物是国家建设的抓手，培养党的少数民族干部是重塑国家与少数民族群众政治联系的关键所在。依靠上层人士并不意味着完全由他们说了算，人民才是共和国的基石，对上层人士的社会主义改造是依靠上层人士的题中之义。上层人士处在广大的少数民族群众之中，加之党的领导保证了上层人士的进步性。通过打造上层人士与少数民族底层群众的联系，逐步筛选出符合社会主义要求的少数民族干部。依靠与改造、教育上层人士之间存在先后和主次关系，依靠上层人士是为了打破民族对立的局面，但这只是第一步。发现、教育积极分子，并从中培养干部是第二步，也是国家建设的关键步骤。1952年《民族区域自治实施纲要》第四章“自治权利”中的第一项权利就是，“各民族自治区自治机关的具体形式，依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿”。这一条表明两层意思：第一，国家与人民的联系需借助于上层人士中的领袖人物；第二，对领袖人物应有所限定，他们必须“与人民有联系”，而不能是隔绝于人民之外，更不能是凌驾于人民之上的剥削者。第十八条规定，“各民族自治区的内部改革，依照各民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿”，这与新中国成立之初的表述相比是一个有趣的转变，这种时势变化在西藏问题的政策上有非常明显的体现。
在1950年中共中央西南局报送的与西藏地方政府的谈判条件中，第八条规定“有关西藏的各项改革事宜，完全根据西藏人民的意志，由西藏人民采取协商方式加以解决”。中央专门将末句的“由西藏人民采取协商方式加以解决”改为“由西藏人民及西藏领导人员采取协商方式解决”（且只作了这一改动）。这一改动很值得关注，当时“西藏人民”还是个抽象的概念，关键是还要依赖领袖人物，中央根据现实必要性将“西藏领导人员”考虑进来。1952年《民族区域自治实施纲要》则更强调“大多数人民”，激活了人民概念的能动性与主动性，人民从抽象概念变成能动的主体，不再单纯地服从于领袖人物的领导，而是可以与传统的上层人士一起参与决策，并借助人数优势影响决定。此后，少数民族中人民与领袖人物的关系从单纯的服从关系转变为互动关系。西藏人民并非一个独立的抽象概念。第一，西藏人民需要与全国人民一道，才能够真正掌握自己的命运，1951年5月23日中央人民政府代表与西藏地方政府代表所签订的《关于和平解放西藏办法的协议》中，第一条就是“西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏，西藏人民回到中华人民共和国祖国的大家庭中来”。和平解放前，西藏社会等级森严，百万农奴无法掌握自己的命运，也无法参与国家事务。只有当西藏人民回到祖国大家庭后，与四亿中国人民一道，才能够成为国家的主人。第二，西藏各族人民只有在民主改革后，才能翻身做主人。1959年在西藏各族、各界人民的支持下，国家迅速平定叛乱，并进行了民主改革，百万农奴翻身得解放，此时的西藏各族人民才成为国家的主人。
对少数民族上层人士的倚重与教育改造之间的政策转换以阶级立场为标准。“正确的阶级立场”在不同地方、不同时刻表现不同，关键在于对阶级路线的灵活把握，新中国之初的“正确的阶级立场”是“现在不要发动阶级斗争，做到民族与民族之间的团结，这就叫正确的阶级立场。当然我们也不是完全依靠上层，而是通过他们慢慢影响各方面的工作”。之后，对少数民族上层人士的教育改造，关键也是调用阶级话语，构建与广大少数民族群众的联系。最终，上层人士从传统的贵族、祭司转变为党的干部。《民族区域自治实施纲要》特别要求积极培养少数民族干部，不同于上层人士，“民族干部”是现代国家治理中的概念，是经过政治改造的依靠力量，他们首先是热爱祖国的，从而成为当时进行民族工作的“关键少数”。毛泽东在1951年的报告中就将推行区域自治与训练少数民族干部视为少数民族地区的两项中心工作，中央也将当时广西省关于龙胜各族联合自治区培养民族干部的方法进行全国推广，实现从地方经验到全国模式的升华。新中国所依赖的领袖人物不同于过去凌驾于人民之上的上层人士，而是与底层有密切联系的公家人。也正是因为这种联系，使得他们能够成为国家干部进而被成功改造为少数民族的法律代表。如果说干部问题侧重于少数民族治理中的组织问题，仍然停留在政治话语层面的话，代表问题则直面了政治正当性的转化，进入国家政权的合法化建设之中。
（二）全国性代表的阶级认同
基于代表建国思路的中国人民政治协商会议，代行全国人民代表大会职权的行为是一次性的：中国人民政治协商会议第一届全体会议闭幕后再没有召开过全体会议；作为其产物的《共同纲领》虽然具有历史必然性，但其时间属性和程序瑕疵使得它只能是一部临时的宪法，并指向具有完全正当性的“五四宪法”。中国人民政治协商会议1954年12月25日修改了《中国人民政治协商会议组织法》并更名为《中国人民政治协商会议章程》，从组织上来说不再设全体会议，而以政协全国委员会为最高机构，彻底失去了制宪的权力。当然，《共同纲领》与“五四宪法”之间有着重要的连续性，正是《共同纲领》奠定了社会主义改造的基础，使得“中国人民”的社会主义塑造成为可能，并在此基础上制定了社会主义性质的“五四宪法”。就各族人民与国家的联系而言，从上层人士变成少数民族干部后，还需要将少数民族的传统代表吸纳到全新的政治代表机制之中，选举为少数民族的人大代表。在这个过程中，从各级各界代表会议到代表大会的转变是过渡阶段。
《共同纲领》确定了人民代表大会制度，但在新中国成立之初并不具备实现条件，《共同纲领》同时规定了各界人民代表会议在一定时期内代行地方人大职权，全国人大职权由中国人民政治协商会议代行。国家对各界人民代表会议非常重视，仅在1949年的8月至12月间，毛泽东就亲自起草了19篇关于召开各界人民代表会议的电文。与人民代表大会相比，各界人民代表会议是政府与人民之间联系的统一战线组织，其代表由各界人民协商产生或人民政府邀请，这也意味着各界人民代表会议所代表的各阶级、各团体或者各民族群众，并没有完成政治整合。在新中国成立的头三年中，全国范围内的土地改革、工矿企业民主改革和其他的社会改革顺利进行，一系列伟大胜利提高了人民的组织程度和觉悟，巩固了人民民主专政，奠定了及时调整的契机。1953年1月13日中央人民政府委员会第20次会议通过《关于召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的决议》，决定用普选的全国人民代表大会来行使由中国人民政治协商会议代行的职权；地方上则由普选的地方各级人民代表大会行使由地方各级人民代表会议代行的职权。人民代表会议与人民代表大会之间的差异明显，“会议”一词具有非常规性、非制度性的创设性含义，人民代表会议是宪法和选举制度成型之前的政治性机制，用以实现对人民的代表，这种代表并非民主选举的结果，而是体现出来自传统的代表性，而“大会”更多是法律框架内的话语，更多受到民主要求的制约。两者的差别也有一些显著的体现，如代表会议的代表构成，毛泽东曾强调代表中的党员不需要太多，党员和可靠的左翼力量稍稍超过1/2即可，留出席位给大批中间分子或不反动的右翼，以便争取他们。然而到全国人民代表大会召开之时，社会主义的同质性塑造基本完成，全国人大代表中的代表构成发生了重要改变，无产阶级的身份标志占据主导地位，在第一届全国人大的1226名代表中，中共党员占54.49%。此后，这一比例继续提升，稳定在70%左右。
在从传统代表向政治代表的转变中，最重要的是1953年年底已经铺开的全国基层选举工作。国家对这一工作给予厚望，专门出台规定，要求查清人口，选好代表，保证较高的参选比例，以协调选举工作与粮食统购统销等工作的冲突，避免有些地方因为时间太紧或对参加选举的比例要求不够等原因而出现问题。选举工作成功的关键是要保证能够选出符合社会主义要求的代表，所以在选举之前要做好准备工作，做到心中有数。在全国进行第一届人民代表大会选举的前夕，中央要求根据西北少数民族地区的不同类型，对选举工作作不同规定，避免有些地方准备不足，对少数民族传统领袖的改造不足而选出不适格的代表：对于那些社会经济结构与汉族地区相同或大体相同，土地改革已经完成或者正在进行的西北少数民族地区，可以在基层进行直接选举，再由各级人民代表大会去选举上一级人民代表大会的代表；对于条件尚不充分的，如游牧地区，无法进行普选的，可以由人民代表会议去推选或选举上一级人民代表大会或人民代表会议的代表。同时，在这些地区的选举中需注意代表的广泛性，照顾各民族、各部落，也要充分吸收与人民群众有联系的领袖人物到各级人民代表会议或人民代表大会中来。
实行人民代表大会制之后，确定了工人阶级的领导地位和工农联盟的基础地位，对于那些没有被吸纳到这一代表机制中的少数民族上层人士，则以统一战线的方式继续联络。1953年7月，全国统战工作会议通过了《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》和《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》，肯定了团结民主人士和少数民族中的中上层人士，由于抵制帝国主义与反革命势力的必要性，统一战线工作应该继续加强。但此时，政治形势已经发生了有利于社会主义的变化，对少数民族上层人士的统战工作也有了两大变化：第一，继续对少数民族上层人士进行社会主义改造，这在新政权日益强大起来后更有保证，也是可以更为深入的；第二，对少数民族上层人士中的反动派坚决予以打击。如在1959年3月10日原西藏地方政府和上层反动集团叛乱后，国家非常清晰地表示，西藏不是少数上层人士的西藏，而是全体西藏人民的西藏，是中国人民大家庭的西藏，而不是少数反动分子的西藏，更不是帝国主义者和外国干涉者的西藏。由于这个未曾预料的契机，西藏反动上层更为彻底地暴露在西藏和全国人民面前，从而为西藏的社会主义改造准备了条件。1961年西藏完成了社会主义改造，“为各民族的发展与繁荣创立了基础，从而使各民族开始成为社会主义民族，使我国的民族关系成为社会主义民族关系”。为什么社会主义改造后选举出来的人大代表可以成为全国的代表，进而预示着整体上的“中国人民”的生成？
不同地区选出来的全国人大代表，之所以是全国的代表，乃是因为有党领导下的阶级同质性的保证。人民不是天然的，而是后天形成的，中国的“我们人民”命题与西方的区别在于“为人民服务”的政治哲学，这也是当下提倡“以人民为中心”的来源之一。在“中国人民”的形成过程中，“为人民服务”不仅是对党员干部作为“人民公仆”的要求，也是对人民自身的要求，人民与党员干部在“为人民服务”和群众路线中实现了互相的界定。在以群众动员实现革命与建设使命的过程中，发动群众不仅是手段，更是价值本身的要求，通过对底层的调动，实现了对人民的改造与教育，使其能够成为社会主义新人。
正是在这里，我们发现了“中国人民”的政治塑造不同于“文化化”范式，文化认同更多指向上层精英守护的“大传统”，中国近代以来的国家治理转型更多需要重塑底层的“小传统”，社会主义传统中对无产阶级的尊重其实就是恢复了对底层的认可。“文化化”的去政治化范式未能意识到民族识别与底层革命的意义，也忽视了民族认同中的社会主义乃是由政治实践塑造的事实。在新中国的国民认同中，核心不在于民族，也不在于文化，而是阶级，“从根本上说，尽管中国历史中的文化融合和政治统一为现代中华民族的形成提供了深厚基础，但我们不可能离开近代中国革命讨论现代中国的确立——中华民族这一概念是与人民主权的概念一道诞生的，脱离这一革命进程及其价值讨论现代中国与帝国结构的相似性，并不能把握作为一个政治民族的中国概念”。“中国人民”的政治认同并不仅仅来自文化或者历史传统，更来自于中国共产党塑造的社会主义认同，无产阶级底色是“中国人民”的基础。总之，“中国人民”的一体化认同来自各民族之间的交往、交流、交融所形成的彼此依赖关系，更来自中国共产党以阶级认同打造的社会主义民族关系。
四、“中国人民”的社会主义塑造
国家在处理少数民族事务时，有时候依靠少数民族上层人士，尊重少数民族内部天然形成的代表关系，有时候又要注重与人民群众的密切联系，关注社会主义方向。这种灵活转换有着较为复杂的考量，民族与阶级两条路线彼此之间的关系是因势而变的。从历史上来看，民族矛盾主要是汉族对其他民族的压迫和其他民族对大汉族主义的反抗，但是这种矛盾的核心是阶级矛盾而非表面上的民族对立，“民族对抗实质上是阶级对抗的反映，大汉族主义的压迫实质上是汉民族中反动统治阶级的压迫”。民族问题由此转变为阶级问题，解决问题的途径和方式也转向阶级革命。
（一）民族问题的阶级内核
新中国在处理民族问题时采取了因时制宜的稳健立场，对待少数民族内部的阶级斗争采取了尊重内部形势的冷静态度，没有过分依赖阶级话语，“不能由外面的力量去发动少数民族内部的所谓阶级斗争，不应由外部的力量去制造阶级斗争，不能由外力去搞什么改革。所有少数民族内部的改革，都要由少数民族内部的力量来进行”。发动群众是中国共产党的政治优势和有力武器，但还需要控制好发动群众进行民主改革的力度、广度和深度，只有在条件成熟，需要推进改革时，才能调用群众路线话语。1952年的一份指示认为，少数民族与汉族的关系错综复杂，虽然新中国成立后各项工作取得了不少进步，但阶级矛盾仍然没有超越民族矛盾，进而国家判断少数民族地区人民最迫切的要求是区域自治或参加当地政权，而非进行社会改革。时过境迁，当1957年判定应该在甘孜藏族自治州和云南藏族农业区进行民主改革时——即便有些地方的群众基础不够，国家也提倡创造条件推进改革，即“采取适当的方法补课”，提高群众觉悟。那么，如何纠正部分群众的“落后”思想，创造条件推进改革？
1957年10月，全国90%以上的聚居少数民族人口实行了区域自治，85%以上的少数民族人口基本实现了生产资料所有制的社会主义改造，但一些少数民族内部反而滋生了地方民族主义的思想，如保守排外，无原则要求扩大自治地方的区域，提高自治地位，甚至有分裂的倾向等，如何整合不同少数民族的地方民族主义倾向？国家判断这是“打着民族旗帜”出现的分裂国家和破坏团结的行为，因而有意识地调动阶级、社会主义的话语，来回应地方民族主义思潮，明确将某些地方民族主义者认定为“披着民族外衣”的资产阶级右派分子。“民族主义立场和社会主义立场的斗争，实质上是资本主义和社会主义两条道路的斗争中的一个重要的组成部分。事实证明，少数民族中的反社会主义分子在进行反党、反社会主义，进行分裂民族团结和破坏祖国统一的时候，总是打着民族旗帜，以维护民族利益的面貌出现的。地方民族主义者，实质上是资产阶级右派的一部分，是披着民族外衣的右派分子，其中有些人已经直接成了汉族资产阶级右派分子的同盟者。”国家灵活使用阶级与民族两种话语，有意识地将社会主义与资本主义的对立引入讨论，由此纠正了少数地方受制于民族因素的做法。正是借助社会主义的话语体系，打消了某些少数民族地区可能存在的地方主义，以维持统一性与整体性，避免了“一个民族一个国家”的虚幻理论——世界上基本没有哪个国家是纯粹由一个民族组成的。
在少数民族政治代表的问题上，国家有意识地借用阶级的立场去吸纳民族的立场，从而将各个民族的代表共同塑造为“中国人民”的代表。在民主改革与社会主义改造后，少数民族中已经有了党的组织，但很多地方的党组织很年轻，社会主义革命教育、阶级教育和党建教育不够，不少党员无法区分无产阶级和资产阶级思想，如从资产阶级狭隘的代表理论出发，认为只有本民族的共产党人才能为本民族谋利益。从代表理论上来说，这是一种简单机械的“镜像代表”理论，稍加推演就会带来理论和实践上的困境：各民族的代表只是多个民族的机械组合，不可能形成一个整体，而且一定会导致严重的分裂主义倾向。这显然不是社会主义的代表观。在批评这一错误观点时，国家同样调用了阶级话语：
在党的建设问题上，有些人不是以无产阶级共产主义的标准来对待党的组织，而是以资产阶级民族主义的标准对待党的组织。他们认为只有自己民族的党员才能够为本民族人民谋幸福，别的民族出身的共产党员就不能为自己民族的人民谋幸福；他们主张按民族成分为标准来划分党的组织，对外来的其他民族的党员参加当地党组织采取歧视态度，尤其是对外来其他民族的党员在当地党组织中担负领导责任，采取排斥和反对的态度。这种思想显然是极端错误的。中国共产党是中国工人阶级统一的政党，是我国各族人民利益的代表者。对于党的机关的民族成分问题，党是根据共产主义的统一和团结的原则来处理的。
也就是说，基于社会主义（共产主义）的代表乃是建立在工人阶级同一性基础之上的，不会因为民族身份的不同而心存各异。此处的争议涉及的是党员的代表性问题，对人大代表的民族性与阶级性关系的讨论也具有重要的意义，对于我们理解为什么“中国各族人民”能够超越民族身份成为整体具有重要的借鉴意义。从政治法律的层面来说，“中国各族人民”的政治认同，就是要在各民族认同之上寻找整体性的阶级认同，处理好一体与多元的关系。民族问题的阶级化是“中国人民”政治生成的核心途径，借助阶级话语，分散在不同民族的进步群众获得了一个共同的身份——无产阶级，各民族的“中国人民”认同的核心是无产阶级的社会主义认同。
中国各个民族的代表之所以能够代表其他民族，除了基于历史上的友好关系，更为重要的原因是经过了社会主义改造。新中国的整合机制不是借助民族，而是借助阶级逻辑、强大的社会动员和广泛的社会改造浪潮，驱散了民族身份造成的分野，不管出身何一民族，各个代表都能够从全局的角度出发去投票。
代表者虽然是地方上选出来的，但他必须追求国家的利益，而国家利益是绝不会自动地从地方选民愿望之和中产生出来的，代表者必须可以免于对地方选民的指示亦步亦趋，这样他才可以去追求国家的利益。
中国的这种国家利益是由阶级同质性保证的。刘少奇在“五四宪法”的草案报告中指出，“人民的共同利益和统一意志，是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。因此，在这一切国家机关中，也就能够在民主的基础上形成人民的政治一致性”。全国人民代表大会的代表们虽然来自不同的选区、界别，却有着共同的同质性基础，这个基础恰恰是由党的领导所代表的无产阶级方向，这也是当前党领导人大立法的重要理论基础。通过对比选举法的新旧版本，笔者发现，在人大代表的选举中少数民族逐步被吸纳到统一的代表机制中，少数民族议题在选举法中所占的篇幅也在逐步下降。
（二）民族因素的社会维度
1953年开始的人大代表民主选举产生了“中国人民”的政治法律代表，但并不意味着民族因素在“中国人民”的构成中不再重要。从1947年至1965年，五个自治区陆续建立，多民族的国家认同与制度整合机制已经成熟，民族问题更多地从政治议题转变为社会经济议题，不再具有直接的政治性，在国家政策中也更多地从经济的层面去推进多民族的国家认同建设。发展经济、改善各族群众生活是少数民族政策的核心所在，无论是培养少数民族的干部，还是提高群众的爱国主义觉悟，都需要建立在经济发展所带来的社会主义优越性之上。新中国不是将少数民族简单整合进国家体制中，而是在对其进行社会主义改造，有了一定的社会主义基础之后进行，从而保证了多民族国家认同的可能。例如，对少数民族文化权利的保护，绝不是一种消极权利保护或采取不干预政策，而是要积极主动地实现少数族裔公民的政治、经济、社会权利，国家通过发展少数民族地区的社会经济，为少数民族的权利保护提供坚实的社会主义基础。“民族问题的根本解决，有待于改变历史上遗留下来的各少数民族在政治上、经济上和文化上的落后状态。”刘少奇在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告中指出，“各少数民族要发展成为现代民族，除进行社会主义改革以外，根本的关键是要在他们的地区发展现代工业”。对少数民族权益的法律保护属于政治上的赋权，但是这些权利的落实需要有社会经济层面上的保障。只有在经济层面上保障少数民族的发展权利，才有可能实现政治上的平等权利，这也是社会主义的重要特征。
新中国成立之初，国家很重视对少数民族的扶持，即便在经济极为困难的前十年也不例外。从1950年到1958年，国家对少数民族地区的投资超过70亿元，占这9年国民生产总值的1%左右。扶持不是大水漫灌的普惠式，而是体现了社会主义的宗旨——重点关注广大的底层群众。1954年，中共中央统战部收集了192份报告后总结指出，过渡时期民族工作方面的任务是要巩固祖国统一和民族团结，共同建设伟大祖国的大家庭，消灭历史上遗留下来的不平等，这种不平等很多是基于封建等级秩序而长期存在的。在消灭、改造的过程中，国家要更为关注提高底层群众的生活水平，并在这一过程中对少数民族上层人士进行教育——为什么要更为照顾底层群众，理论说服工作同样要以无产阶级的世界观为基础。
帮助少数民族发展政治、经济、文化事业，改善少数民族人民的生活，不是为了讨好谁、笼络谁。扶持政策不仅是为了少数民族的劳苦大众，也是为了真正解放上层人士。对于少数民族的上层人士而言，如果底层生活困苦，那么他们自己也是不自由的，“工人阶级如果不解放全体人民，自己也就不能得到解放”，“压迫其他民族的民族是不能够自由的”。帮助少数民族是符合少数民族人民实际利益的，同时也是符合祖国与各民族利益的，最终是符合社会主义条件下工人阶级的利益要求的，“没有这样的帮助，就不可能建立各民族和部族的劳动者在统一的世界经济内和平共居和兄弟般的合作，而这种和平共居和兄弟般的合作正是社会主义的彻底胜利所必需的”。就中国少数民族的国家认同而言，首先要借助社会主义的整合机制，保障少数民族的各项权利，将各少数民族整合为中华民族共同体，在此过程中也同时塑造了整体性的“中国人民”。
如果说民族问题的阶级化奠定了“中国人民”政治生成的基本框架的话，民族事务的经济视角则指明了塑造“中国人民”同质性的具体途径。“中华民族”作为一个政治实体，不是已经完成的事实，而是处于不断形成和建构的过程之中，经济建设是重要方面。在发展不平衡、不充分成为主要矛盾的新时代，民族工作的重点在于通过社会主义的制度优越性，缩小少数民族地区的社会、经济差距，从社会主义的多民族大家庭构建的角度去理解对少数民族的优惠政策，从而保证“铸牢中华民族共同体意识”的社会经济基础。经济面向仍旧是当前民族问题的重要维度，实现社会主义的共同富裕，可能是最终解决民族问题，塑造政治一体性的重要途径。
五、结语
新中国成立之初，全国尚未完全解放，全国范围的民主选举无法推行，在少数民族之中更是如此。不少地方的社会革命与民主改革都没有进行，只能借助少数民族中的传统代表——上层人士来维系各族人民与政治的联结。随着国家对少数民族社会主义改造的进行，逐渐塑造了一定的社会主义同质性，保证了多民族群众的无产阶级认同之可能，各族人民因此转变为统一的“中国人民”。新中国通过无产阶级塑造“一体多元”民族关系中的同质性基础，实现了对各少数民族的社会主义改造，进而借助人民代表大会制度将全国各族人民转变为“中国人民”。“一体是主线和方向，多元是要素和动力”，一体化国家认同的基石既不是民族，也不是自由主义视角下的个人，而是基于无产阶级所构成的同质性，这既是中国革命的必然选择，也已经被历部宪法所确认。
“五四宪法”序言的第一句话就突出了“中国人民”的主体地位，这一表述经历“七五宪法”的调整后，在“七八宪法”中得以恢复。然而，在“八二宪法”中，“中国人民”的表述并未出现在序言第一段，反而代之以“中国各族人民”这一此前各版本宪法中均未出现的表述。有研究认为，“八二宪法”中“中国人民”从主语变为宾语，失去了《共同纲领》时的智慧，不一定是值得肯定的改变。如何看待这种变化？其实，在“八二宪法”序言中原本多处提到“中国人民”，后来邓颖超建议改为“中国各族人民”，认为这样既能够确切反映客观事实，又能够加强民族团结，这一建议被采纳。《宪法》序言第一句（段）的改变并非完全没有道理，除了当时的现实考虑外，也有着重要的宪制理论意涵。
第一，尊重“中国人民”背后的一体多元构成：一体化的人民是核心，而多元化的民族身份是基础。更为重要的是，这表明了“中国人民”是新中国成立后由社会主义塑造产生的，而非1949年建立新政权就自然而然出现的。“八二宪法”序言中的历史叙事含义丰富，在第二段“一八四〇年以后”的近代叙事中，反复提及“中国人民”，这在某种程度上表明“中国人民”是近代民族国家理论兴起后出现的国族认同的概念。尤其是序言第五段申明，只有在新中国成立之后，才真正实现了“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，再次表明“中国人民”不仅仅是一个历史概念，或文化概念，更是一个政治概念，是随着社会主义政治塑造的进行而不断明晰的。在这个意义上，现行《宪法》序言的相关表述中糅杂了“中国人民”政治生成中的历史因素、文化因素和革命传统。
第二，中华民族共同体意识不仅依赖地理条件、政治纽带、精神纽带、经济纽带的巩固，更是在近代以来的救亡图存奋斗历程，尤其是在中国共产党成立后的革命斗争和社会主义建设中逐渐形成的。“八二宪法”序言第二段引入革命话语，以追溯历史、开启未来，“一八四〇年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”。中国各族人民有着光荣的革命传统，正是各族人民面临民族危亡时的抗争图强、革命自救，将各族人民融入“中华民族”之中。在帝国主义的入侵和国内反动势力的压迫面前，没有民族身份之别，各个民族的广大劳动群众都是被压迫的对象，在反对“三座大山”的过程中塑造了中华民族的整体认同，人民战争塑造了中华民族共同体的认同，也就是说，仅仅规定“中华民族”是不够的，必须将中华民族的历史文化基础，特别是政治生成途径予以明确，《宪法》序言前面几段关于近代中国人探寻救国道路的过程，在另一个层面上也是中华民族的形成过程。
就如现行《宪法》序言第五段所说：
一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。
这一规定试图改变民族主义的“分”的逻辑，将其改造为“大一统”论述，各民族平等团结共同繁荣的社会主义民族关系的论述，而这必须与20世纪的中国革命联系起来。在当前中华民族交往、交流、交融史的研究议题中，突出中华民族如何在内外任务面前借助交往交流，实现交融，对揭示中华民族的历史生成更有意义。总之，“中国人民”作为一种政治法律概念，凸显的是政治塑造后的对应现在的正当性，而“中国各族人民”更能体现历史生成逻辑，两者缺一不可。
2018年宪法修正案使用了“中华民族”的概念，展现了铸牢中华民族共同体意识的法治维度，突出了我国民族关系多元背后的“一体”含义，但依旧保留了多处“中国各族人民”“全国各族人民”的表述，为什么没有全部替换成“中华民族”或本文侧重的“中国人民”？
“中国各族人民”的提法非常具有号召力，能够体现团结一致、合众为一的能量。更为重要的是，“中国各族人民”“全国各族人民”突出了革命和人民战争中的“合众为一”的叙事，表明“各民族”在革命中同心同德、共同奋斗的政治叙事，这是一种创造性和能动性的意象，尤其是人民战争对“中国人民”的塑造发挥了重要的整合作用，正是在汪洋大海般的人民战争中，不同阶层、不同民族的人被不断地纳入“人民”及其同盟者的范畴。《宪法》序言提到“中国各族人民”“全国各族人民”的地方，无不是体现创生性的地方——隐含了一种动态的国家宪制生成规则，而“中国人民”则是一种静态的意象，是对“中国各族人民”所创造的秩序的固化。如果将《宪法》序言中的表达全部替换为“中国人民”，看似突出了整体性，却恰恰无法体现革命的塑造功能和中国人民的政治生成。经过革命洗礼与社会主义改造的“中国各族人民”，才真正成为掌握国家权力的主人，进而完成了“中国人民”合众为一的政治生成过程。描述并发掘这一政治生成过程的理论意义，才能更好地理解20世纪的革命传统，理解共和国的社会主义性质。肖蔚云先生认为，虽然“中国人民”与“中国各族人民”是一致的，但是“中国各族人民”的用法“更能体现我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家这一事实，各少数民族也感到比较亲切”。从《宪法》序言第一段出现“中国各族人民”，到序言第五段第一次出现“中国人民”，中间经历的恰恰就是自1840年以来的国家转型，特别是20世纪的三次巨变，正是在中国共产党领导下的社会主义革命与建设，使得人民翻身做主人，塑造了现代政治上的“中国人民”。
最后还要稍作回应的是，当前的国家认同实践中已经很少强调阶级问题，在民族关系领域强调阶级视角有多大意义？以及，这是否意味着某种偏颇的视角？关凯认为，当前民族问题的症结在于同质性话语与社会分化、异质性的现实之间的矛盾，革命话语难以激发人们的政治热情，阶级同质性逐步让位于社会认同——民族认同便是其一，由此在国家与个人之间形成了难以消化的夹层，进而认为应该重塑民族理论的价值维度，尤其要尊重个体的权利，这种立场在法学界更为普遍。对于类似的基于公民个体之上的宪法爱国主义观点，笔者已经做了分析，本文重视公民视角下的国家建设，从“中国各族人民”向“中国人民”的转变是笔者关注的重要线索。“中国人民”的历史生成是一个政治过程，并非简单的法律构造，而这种政治生成需要有一个指向社会主义的阶级内核，当前阶级范式的隐身并不是因为阶级视角不重要，相反，恰恰说明了阶级认同作为宪制基础的稳固。不能因为前三十年采取阶级视角打造了社会主义的平等社会，奠定了国家政治稳定、经济腾飞的基础后，阶级问题看似消退了，反过来怀疑阶级视角的存在或重要性，更不能以自由主义的视角来否定或进行非此即彼的简单批判。在统一多民族国家的建构和中华民族大家庭的构造过程中，阶级认同是实现“中国人民”塑造的内核，即便在今天看似不出场，但从未缺席，即便有时候仅以暗线存在，但始终是一条主线。
邵六益：中央民族大学法学院